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管制失灵,该谁挨板子  

2006-02-25 15:25:13|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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管制失灵,该谁挨板子 

    最近发生的与地方政府有关的两件事引起了人们的注意:一是广西南宁市发布“禁摩令”:110日零时起,停止摩托车注册登记,并从19日零时起,市内所有摩托车销售商一律停止销售摩托车。二是江西省决定“退出”烟花爆竹产业,一个有着700多年生产历史的传统产业将要从江西大地消失。

    南宁市出台“禁摩令”与江西省决定退出烟花爆竹产业,各有其迫不得已的苦衷。我相信,作出这样的决定前,政府有关方面肯定经历了长时期的酝酿过程。南宁市有关官员表示,南宁市出台《关于调减南宁市摩托车总量,停止摩托车注册登记和营运的意见》的基本理由是南宁市的摩托车数量庞大,带来了一系列问题:一是使道路堵塞问题更严重;二是影响了交通安全;三是一些违法犯罪分子疯狂盗抢盗卖摩托车;四是大量摩托车的存在,带来了废气和噪声污染;五是影响城市形象。因此,“加强对摩托车的管理已刻不容缓”。

促使江西省决定退出烟花爆竹产业的直接原因是这一产业近年来频频发生恶性事故,尤其是2000年3月11日市上栗县爆竹作坊爆炸,造成33人死亡的惨剧,去年1230日的万载攀达烟花公司爆炸事件,又造成14人死亡,61人受伤。

南宁的禁摩在全国有相当的普遍性,江西的退出烟花爆竹业则比较少见。但常见也好,少见也好,用经济学的眼光看,它们都属管制失灵以及如何对待管制失灵的范畴。

    摩托车过多造成安全、污染等问题,烟花爆竹企业爆炸造成人民生命财产损失,是典型的“外部性”问题。经济学家把外部性定义为“一个人(企业)对旁观者福利的影响”(曼昆:《经济学原理》),或者说,“是指在两个当事人缺乏任何相关的经济交易的情况下,由一个当事人向另一当事人所提供的物品”(余晖,《中国的政府管制:地位、特征、改革》,2001。外部性有正负两种:对旁观者福利产生正面影响的称为正的外部性,如春节期间,一家人放烟花,邻居看到了美丽的焰火,感受到节日的气氛;居民住宅阳台上摆放的花卉被路人看见产生愉悦心理,这些都是正的外部性。对旁观者福利产生不良影响的称为负的外部性,环境污染是经济学家们常常举的负的外部性的例子。摩托车肇事造成了无过错的行人的伤亡,烟花厂爆炸导致厂房旁边村民死伤、民房被毁,所以我们说这也是典型的负的外部性。

正如垄断造成的经济低效率一样,负的外部性也造成经济缺乏效率,也是一种“市场失灵”。在市场失灵的地方,往往需要政府有所作为,尤其是对于矫正外部性,政府义不容辞。政府矫正外部性的常见做法有两种,一是管制,也就是通过命令与控制政策直接控制外部性;另一种是以市场为基础的政策,也就是给予企业或个人某种激励,如税收或补贴,使他们自已解决外部性问题。

经济学上把管制分为经济管制和社会管制两类。经济管制是指对价格、市场进入和退出条件、特殊行业的服务标准的控制。对公用设施的管制以及对运输、金融、电台电视台的管制属于经济管制。社会管制主要用来保护环境以及劳工和消费者的健康和安全。一般来说,矫正外部性的政府管制属于社会管制(参见萨缪尔森《经济学》第十六版中文版)。

    在本文前边指出的两个事例中,摩托车和烟花爆竹业造成的诸多负的外部性问题,肯定早就进入了政府管制的视野。摩托车是一种常用交通工具,与汽车等其他机动车一样,从来都是广泛存在交通肇事、污染环境的可能的。对机动车的安全问题、排放问题,政府(包括地方政府)都有相关的法律或规定。烟花爆竹产业是传统的高危产业,国家也早有法规规定政府要对其实施严格管制以及企业必须接受严格管制。换句话说,对这些外部性,政府的管制一直是存在的。尽管地方政府对自己做了多少管制工作可以有种种解释(事实上,地方政府的确做了不少努力),但从结果看,南宁市(可能还有许多类似的城市)摩托车过多以致“成灾”,江西省烟花爆竹厂频发爆炸(其他省也发生过同类事故),显然是此前政府管制不到位造成的。管而无效或收效甚微,便是管制失灵。

真正的问题来了:出现了管制失灵,板子该打在谁身上,如何解决管制失灵?

符合逻辑的答案是,管制失灵应该从管制者身上找原因,并由管制者改进管制,从而矫正外部性,增进社会福利和经济效率。

    但我们看到的地方政府的对策不是改进管制,而是简单的禁止。这也可以说是一种“加强管制”,但这种消灭式的“加强”未免太简单了。首先,摩托车也好,烟花爆竹也好,并非人们公认的毒品之类的危害社会的物品,简单禁止于法无据(禁止销售摩托车更是于法无据)。其次,从经济学上说,这种简单禁止式的管制的社会福利代价是巨大的。如果各地政府都仿效这种加强管制的办法,禁摩将使成千上万的消费者失去使用摩托车这种简便的交通工具的权利,进而使全国摩托车产业受到沉重打击甚至萎缩、消失;退出烟花爆竹业将使成千上万的企业关闭和上百万人失业。如果一种交通工具存在交通肇事和污染环境的可能性就取缔,一种产业存在安全问题就退出,那我们还有什么交通工具可以保留,还有多少产业需要消灭? 

作为矫正外部性的一种主要手段,社会性管制的一个重大特征是它的横向制约功能。“即是说社会性管制并不针对某一特定的产业行为,而是针对所有可能产生外部不经济或内部不经济的企业行为。任何一产业内任何企业的行为如果不利于改进社会或个人的健康、安全,不利于提高环境质量,都要受到相应的政府管制。这是它与经济性管制的一大差别,后者是政府对某特定产业的纵向制约(余晖,《中国的政府管制:地位、特征、改革》,2001)。”显然,单独禁止摩托车上路行驶,退出烟花爆炸产业,是把社会性管制当作经济性管制来操作,而且采取的是极端的手段。

那么,只有这种错位的极端手段可以选择吗?有关政府的回答肯定是别无选择,但无论是从理论上还是实践上说,改进管制的可能性都是存在的。

以摩托车而论,世界上全面禁止摩托车行驶的做法并不多见,相反,许多发达国家的大城市都给予摩托车和其他机动交通工具一样的行路权。只不过,发达国家的交通安全管理比我们要规范、严格得多,对机动车尾气排放的管理也更加严格和规范。国内一些城市通过拍卖牌照等方法控制市区摩托车数量,虽不一定是最好的办法,也比简单地禁止来得更合理合法。

再说烟花爆竹,虽然地方政府花了很大力气进行安全生产方面的管制,但还是存在许多漏洞。《南风窗》的报道把江西万载爆炸事故称为“意料中的事故”。攀达公司附近的村民大都是花炮老手,知道攀达厂厂区过小,生产B类烟花炮不安全,因此自攀达建厂之日起,村民就一直反对,要它迁走。该厂的安全隐患一直存在,“12·30”事故之前,攀达厂先后发生过4次爆炸,其中最近一次爆炸发生在2001621。每次爆炸后,都有村民去政府反映,要求攀达停产、迁走,但攀达依然故我(参见《南风窗》20022月,第607期)。对于这样一个放在村边的巨型火药桶,政府的管制至少在两个环节需要检讨。一是规划管制上的失误。这样一个生产B类烟花(即高空礼花弹)的厂家,日用火药量高出C类烟花(即地面烟花)十几倍,其危险程度之高,连当地农民都知道,显然不能紧挨村庄附近选址。二是安全生产环节的失误。已经发生四次爆炸事故,其中621的爆炸当场炸死两人,这样一个厂还能继续生产,能说政府的管制到位吗?

    因此,管制失灵的责任还是要由政府承担,改进社会性管制任重道远。(本文写作和初次发表于2002年2月)

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